10月25日，由中国投资协会、中国建设工程造价管理协会共同主办，中国建设工程造价管理协会工程造价纠纷调解工作委员会、北京国信创新科技股份有限公司联合承办的“2019政府基础设施投资研讨会”在北京圆满落幕。本次研讨会的主题是“高质量 可持续 稳增长”，针对市政、轨道交通、固废分类处理、水气治理等基础设施领域建设中的投资、工程总承包问题进行讨论交流。

　　在轨道交通基础设施投资主题研讨环节，主办方邀请了天津轨道交通集团有限公司PPP工作小组主管徐志超先生、成都中电建瑞川轨道交通有限公司市场营销部高级主管肖雨晨先生、通号创新投资有限公司副总经济师陈中民先生、神州高铁技术股份有限公司PPP事业部PPP总经理王帮焱先生、中铁建城市建设投资有限公司投资经理颜金石先生等业内知名专家做客研讨会，通过探讨在轨道交通基础设施投资中涉及到的问题，对基础设施投资政策进行深度解析，并提出合理建议。本主题研讨由北京金准咨询有限责任公司协办。北京金准咨询有限责任公司副总经理肖靓女士担任本环节主持人。

（北京金准咨询有限责任公司副总经理肖靓）

　　轨道交通新建与既有线路多线并举下 对社会化引资项目的经验分析

　　自2014年从国家层面大力推广PPP模式以来，PPP已成为各地政府稳增长、调结构、惠民生的一个重要抓手。PPP模式在城轨投融资领域里也发挥了越来越重要的作用，经初步统计，当前我国轨道交通PPP实施落地的项目大概超过了50个，投资额超7000亿元，展示了我国创新投融资模式在轨道交通领域的重要成果。近两年，国家批复了43个城市的轨道交通建设规划，规划里程远远超过一万公里，投资需求巨大。天津轨道交通集团有限公司特别亮眼，已经有4个轨道交通PPP项目正在或已经落地，且又有2条线路正在招标。公司 PPP工作小组主管徐志超，作为政府方PPP的参与者、实操者和推动者，跟与会者分享了天津轨道交通PPP运作的实施经验。

（天津轨道交通集团有限公司PPP工作小组主管徐志超）

　　徐志超先生首先介绍了公司在利用社会资本推动轨道交通建设的现状。

　　天津轨交公司在推进两种类型的项目，一个是新建项目，一个是存量项目。新建项目有4条，包括7号线、11号线、4号线、8号线，7、11号线今年已经项目落地，PPP合同已经签完，项目已经开始施工;4、8号线正在开展现在下一步的工作。存量项目包括3条线，1、2、3号线项目，这三条线是天津市的生命线，也是在市委市政府的大力推动下，要求把这3号线拿出来做存量项目。

　　可以看到现在天津市在做PPP轨道交通项目方面是4+3多线并举的情况，整个加起来7条线投资总额已经达到1533个亿。

　　天津在轨道交通领域做PPP主要是抓六个字：融资、提效、促改。

　　第一步，PPP作为一种融资工具解决当地财政短期融资压力问题;第二步，希望借此引进更有效的建设方还有运营方，包括一些投资企业，带动我们城市轨道交通的发展，提高城市轨道交通的效率，整个服务水平;第三步就是促改，即促进改革问题，因为PPP对于整个项目而言只是在项目层面，但是对于一个企业，对于一个城市发展而言是一个体制机制改革的很有效的催化剂。

　　基于天津在轨交PPP领域的6字方针，我们公司就以这五点推动整体项目的进行。

　　第一，PPP模式的规范性。

　　这两年我们从国务院、国家发改委到财政部在不断出台新的文件规范PPP项目，我们所有做的PPP新的项目模式设计上，合同、招标文件设计上都是满足合规性的要求。

　　第二，创新投融资模式。

　　新建项目和存量项目这两类项目都采用了AB包的模式，新建项目AB包的模式是因为当时50号文的出现，需要政府资金出资40%，为了提高资金使用效率，我们就把整个投资分成AB包，这是为了解决50号文，同时由于政府专项贷的发起，我们未来的PPP项目有可能引入政府专项债，资金渠道可以进一步拓宽，这是我们新建的一个项目。存量项目也是进行了一个AB包，同时在PPP的模式里做了股权跟债权的融合，当时也是我们考虑到几点，包括市委市政府的要求，包括社会资本的参与，包括PPP的合规性，债权人对原有债务的意见及项目的经济性，采取股权+债券相融合的模式，可以进一步打开社会资本的市场。因为运营企业对存量项目是非常感兴趣的，但是运营企业一般都是轻资产企业，如果让企业全部的投资动用自有资金投入的话对于企业压力很大。当时我们对比过几种模式，看到AB包股权+债权的模式，股权+债权模式三年内可以获得政府补贴，所以模式设计上我们的经济性进行了充分的考量。

　　第三，退出机制的问题。

　　现在全国城市轨道交通PPP项目领域，社会比较关心的一个问题就是施工企业是主导，尤其央企，他做完这个项目之后是不是这个企业就撤了，他在建的过程当中不考虑运营。其实一般的地铁项目建设期在4-5年，如果30年的合同期，那么有25年其实是要运营的，5：1的比例可以看到，其实重点是在运营，但是为了考虑这个问题，我们在合同设计中特意设计一个退出机制，这个退出机制的目的就是施工企业来了之后可以盖这个项目，该盈利可以盈利，但是如果你在一定的时间内要想走的话，我们是要把这笔钱扣下来的，扣到项目资金利进行运营。

　　第四，全国首例存量项目。

　　我们是把投融资日常运营和更新改造全部放到PPP项目包里，进行整体的设计和测算，加大了很大的难度，但这样的设计为后面整体的运营，效益的提高，稳定性的提高非常有好处。

　　第五，坚持社会资本人由公司总经理任项目法人。

　　未来，我们把所有项目的主导权全部交给社会资本，真正做到PPP的宗旨，让社会资本掌握控制权。我们所有的设计机制都是要平等，跟社会资本要充分沟通。在PPP前期工作中很重要的就是充分沟通，哪怕历经几十、几百轮次的沟通，以达到合作的平等。

　　徐志超先生向与会者提出了城市轨道交通需要全局式的发展路径，分为四个层次，包括项目层、企业层、产业层以及决策支持层。项目层，我们希望通过项目能够带动整个存量、新建，政府方出资代表本企业项目的发展，我们在企业层通过机制设计，通过打包方式，引进有限的运营企业形成有效的竞争，同时又不发散管理，加大政府的管理难度，实现PPP项目公司的组内竞争以及PPP项目公司与原来的政府方代表竞争，这种方式再加之柔性退出机制以及多种运营化机制，进行不同企业的配合和协同。在产业层，我们也希望通过引入社会资本，在参与项目的同时引入更多的产业，同时调动土地开发优势，形成对整个城市的发展，所以很多人说建轨道就是在建城市，我们也是一直秉承这个理念推动整个轨道交通PPP的设计。

　　从现在的角度分析来看，轨道交通的发展未来是在存量市场，我们一起来看存量市场的7大优势。

　　第一，真正开放主权，控制权给项目公司。

　　第二，社会资本可以获得全面的经营权。

　　第三，让新建跟既有线路施工联动。

　　第四，进入存量市场就会形成一个有限垄断，对于一个企业也是形成优势。

　　第五，融合的投融资模式，股权+债权的问题。

　　第六，更新改造。很多人认为存量项目没有利润可言，只有新建项目有利润可言，如果看一看存量项目在30年之内的更新改造的费用其实也是一笔很可观的费用，这是一种稳定性的持续性施工的费用，所以这部分利润对于存量项目的投资者而言是一个可观的利润。

　　第七，人才优势。存量项目是要把人全部转到PPP项目公司的，但是有一点，真正在轨道交通这方面的人是宝贵的人才，天津市现在有线每公里运营人数在32个人左右，如果在北京、上海，如果全部自主来做可能要到五六十人，所以这部分人如果到了PPP项目公司会有一个指数的演化作用，为PPP项目公司提供未来的人才储备提供一个支持，这是存量项目的优势。

　　对于存量项目中不同的社会资本进入PPP项目的路径，大概分为这些方面。从央企角度，施工企业利用其行业化优势也可能进入存量项目;一线的运营商和全生命周期的成本挖掘导向性企业，可以和央企进行合作进入这个PPP项目。

　　就天津轨道交通集团来说，发展轨交PPP项目出发点是项目，最终是挖掘项目的价值，从发现价值、挖掘价值、实现价值三步走，这也是在市委市政府以及市直机构的组织和领导下，取得现有成果。

　　关于工程PPP项目总投资认定值的确立方式

　　发展轨道交通PPP项目，除了政府层面的精心策划和组织之外，也离不开各大社会资本的积极参与和踊跃的投资。成都中电建瑞川轨道交通有限公司作为建筑八大央企之一，从2012年起，先后投资建设了深圳、成都、武汉、哈尔滨、长春、福州、洛阳、长沙、郑州等城市地铁，已完成和在建城市地铁37项约416公里，签约合同额超1500亿元。本月初又中标了成都轨道交通18号线二期施工总承包项目，中标金额180亿。成都中电建在轨道交通PPP项目投资方面经验丰富，公司市场营销部高级主管肖雨晨就成都轨道交通18号线实践情况，为大家分享工程PPP项目总投资认定值的确立方式。

（成都中电建瑞川轨道交通有限公司市场营销部高级主管肖雨晨）

　　肖雨晨先生首先介绍了成都轨道交通18号线PPP项目概况，这个项目创造了几个之最，它是城市轨道交通第一条时速140公里的项目，也是轨道交通山岭高瓦斯隧道群最长的隧道，也是成都市第一个实行全口径PPP模式的轨道交通项目，首例实行快慢车套跑模式，投资体量也是最大的项目。

　　在这个项目中，建设投资如何合理确定，成为政府方、社会资本和政府方出资代表各方关注的焦点。

　　18号线工程的项目标的物是车公里服务费价格，由于招标时未编制初设，因此建设投资认定值成为政企双方在中标后确定服务费价格基准值的一项重要工作，与其他建筑央企一样，中电建不仅要求PPP项目的建设投资、财务内部收益率达到规定标准，也规定了施工利润，如果经认定建设投资过低，则施工利润不能满足要求，甚至可能出现亏损的风险，导致社会资本重启谈判，过高则会增加政府的运营期补贴，因此建设投资的认定值的确定方式成为了各方关注的焦点。

　　18号线项目建设投资认定值究竟应该如何确定?

　　因为各方对确认方式认定不一致，特许经营合同中33.2条约定乙方提交竣工财务决算报告后由市政府相关部门或其委托的第三方组织竣工决算审计，确认项目实际投资。此条虽然明确了项目实际投资的确认主体，但并未明确表示是否以该审计结果作为确认投资认定值。而34.1和34.2条，这两条约定了向建设投资认定值的最高限价，同时约定了建设投资认定标准即除征地拆迁、管线迁改和政府方认可的工程设计变更可调价的项目外，由社会资本概算包干使用。

　　明确这些问题后，我们归结了两种意见：

　　第一种就是按最终结算的审计结果来确定，就是所谓的实报实销方式。

　　第二种是除征地拆迁、管线迁改、政府认可的工程变更可以调整项目投资外，其他的均以概算包干，也简称概算包干方式。

　　经过对这两种方式的分析，我们得到了结论就是18号线PPP项目总投资确定值的确认方式为经政府评审的部分项目可调价的概算包干方式，基于除征地拆迁、管线迁改、政府认可的工程变更等三项可调价项目外，实行概算下浮总价包干。项目公司应按照此总投资开展建设自主经营、自负盈亏。

　　通过对项目的分享，肖雨晨先生为社会资本方带来两点建议。

　　第一，PPP项目在政府采购社会资本前，合理确定项目总投资认定值，以满足社会资本施工利润的要求。

　　第二，如果在采购阶段无法确定项目总投资认定值，建议在招标文件特许经营合同中明确按概算包干的方式确定项目总投资认定值，同时尽快共同推动初步设计概算评审工作，合理确定初步设计概算，使项目成功落地，实现双方共赢的局面。

　　轨道交通PPP项目中资本运作的探讨

　　在轨道交通行业中，除了工程建设外，列控系统配套建设也采用PPP模式。中国通号在内控系统、通信信号系统建设较强，除了西和高铁跟广深采用的是外国系统外，其他全部采用通号自主研发的高铁控制系统，350时速的离合系统通号占了96%。公司旗下企业18家，控股企业9家，参股企业8家，总共35家企业，主要涉及行业有设备制造、工程施工、通信信号设计、电车车辆生产、资本运作，通号创新投资有限公司对资本运作深有体会，公司副总经济师陈中民先生今天就公司在轨道交通基础设施中的资本运作展开分享。

（通号创新投资有限公司副总经济师陈中民）

　　和其他企业一样，我们的资本运营工作是围绕公司主业做的投资，在轨道交通方面我们是站后工程，比如现在地铁项目分AB包投资，我们在B包，主要在机电设备这一块的投资，智慧城市、高新产业也有涉猎。在高铁部分的投资我们基本模式是股权投资+施工总承包的形式，在这其中有一些个人的思考和想法，提供大家参考。

　　第一，实施模式。

　　现在座城市轨道交通无外乎几种模型：特许经营、PPP、政府直接投资。我们也有特许经营项目，大体的城市轨道，像地铁搞的比较少，一般就是轨道+物业比较好，但是土地的问题一直没有得到解决，虽然有法律，有文件，但是土地方面没有相关的文件支持，配套支持。现在政府投资紧张，要拿地给你配，但这还是很难做。在特许经营模式中，我们用的最多的是有轨电车项目或者旅游景区的开发。PPP项目这块主要是有的东西涉及到商业地产开发，所以有的地方也跟政府在交流沟通的时候比较棘手，什么叫商业地产开发，尺度怎么把握也是一个比较难确定的问题。

　　第二，资本金问题。

　　虽然我们现在搞地铁运营，但是现在我们运营公司要参与联合体，不像原来某些地方搞的财务投资，被相关部门叫停了，现在做得最多的就是把运营单位加进来，但是能不能考虑一下，也请咨询公司考虑一下，维保算不算运营?这一块有公司进去投资比较头疼，你要他占较大的话语权肯定要股份，要股份他出不起这个钱。因为现在地铁弄得政府投资条例，注册资本金要达到40%，原来25%就够了，这个东西吸引社会投资能力就下降了。这是我讲的资本金的问题。

　　第三，债务融资。

　　在投融资这块做得最多的是采取信用担保，一般运用社会资本方的企业信用等级，包括政府的，任期就是PPP项目项下各种收益权质押的形式。

　　总的来说，轨道交通基础设施投资要吸引民营资本的参与，和我们国营资本一样最关心的就是风险管控问题，哪些风险属于我们，哪些属于兜底的，这块把握起来也很难，谁来承担这个风险?还需要多方更深入的研究。

　　顺应城市轨道交通行业的发展变化 发挥联动效益

　　在众多央企国企大举进军轨道交通PPP领域的同时，具有国投背景的上市公司也越来越多的出现在我们的视野中，神州高铁技术股份有限公司PPP事业部PPP总经理王帮焱先生将从神州高铁角度和视角为我们呈现近几年城轨行业的几点变化。

（神州高铁技术股份有限公司PPP事业部PPP总经理王帮焱）

　　在城镇化推进过程中，整个轨道交通的发展在高速推进，城轨开始进入高位稳定发展阶段，预计到2035年将建成城轨交通的规模将达到24万亿。这是一个非常庞大的体量，其中就涉及到万亿规模的一个城轨运维市场。近些年，全国每年5000公里多的在建规模，8000公里的建成运营规模仍将持续，而且预计持续十来年。

　　轨道交通投融资模式多头并进，所谓投融资模式重点就是处理几个关系，四个主体，那怎么处理这些关系?我认为最重要的解决就是一个控价，降杠杆、稳增长这两个博弈和平衡的问题。

　　传统的轨道交通特别是城轨，是政府主导的地铁公司，也就是偏投融资平台的投融资模式，这就是由政府投资叠加到了公司的一个多种融资方式。其他如新建的PPP，存量的BOT模式，最近轨道交通圈国开行在牵头搞的成本规制，以及像轨道交通可持续发展和沿线的土地怎么联动，外部收益怎么内部化等等一系列。从解决方案具体来讲，短期我们可以用专项债、成本规制，同时像地铁公司、平台公司挖钱找资本金，为了解决资金问题，中期通过发挥PPP的空间和优势，同时可以发力存量的BOT，可持续的需要做轨道交通+TOD，商业、产业等综合开发模式，通过整体的联动促进一个可持续发展。

　　到2030年，有2万多公里需要运营，企业要从重建设往建设运营并重乃至于重运营转变，或者发挥新建+存量的联动，就像天津现在在做的实践。

　　王总介绍了神州高铁公司在2016-2019年上半年轨道交通城轨类的所有的中标，可以看到这些年的行业变化。最开始，因为PPP刚起，基本上各建筑类央企带着运营维护商参与，一起合作，到中间基本就剩下建筑央企。不过，2019年我们可以看到一个很大的趋势，神州高铁、中车包括通号等等设备类以及运维类的企业开始入住轨道交通，通过地方的模式，通过存量，通过跟各大建筑类央企等等联合的方式进行布局。

　　此外，运营管理在全生命周期下所占的建设比重很大，同时装备制造又分的很细。从行业发展的角度，全产业链上下游的延伸都是一个大的趋势。相应的各家企业也在做上下游的整合、并购，要不就做小而美，要不就做大做强做优，这是在企业中的一些变化。

　　神州高铁今年也完成了全产业链布局，旗下有十四家上市公司，有五家公司都有20年以上。公司的整体战略是从传统的高铁起家，从传统设备往智能设备转型，从系统集成往整个提供系统解决方案走。目前公司已打造百余款机器人和大数据整个智能集群，为转型做准备。同时，结合目前的背景通过投资拉动，希望以投资方式促进整个装备运维的发展。我们自己获得一条线，可以按照自己整个智能运维的方式打造这条线。比如天津既有存量项目，老线怎么改造，智能运维提升，新线的智能运维从设计、规划阶段开始怎么去做。

　　近两年公司参与的一些项目，像台州S1线、杭绍台高铁都是中标之后通过基金等等方式参与，把设备、智能运维方式带进去。在天津存量上，公司也是积极参与，新建线路也是跟各大建筑类央企联合在做。

　　另外，我们公司还从设备的维护、系统集成往智能、运营、维护来做，我们现在建立了自己的一支专业化的运营维保团队，博采众长，从各大地铁公司聘请人，组建了一支目前国内大陆唯一市场化的轨道交通运营管理公司，通过教育培训，解决人才，解决装备技术的问题。通过资本的方式开始进入这个领域，做全产业链，尤其做运维，因为运维后续的提质、增效、降本以至于发展空间更大。

　　社会资本方在参与项目所关注的事项及落地中的困难

　　在轨道交通PPP项目的发展中，央企撑起了半壁江山，中铁建城市建设投资有限公司投资经理颜金石先生从实际案例出发，以投资方的角度分享社会资本方在参与项目前期时候关注的重点，以及在推进项目落地的过程中遇到的困难。

（中铁建城市建设投资有限公司投资经理颜金石）

　　丽江旅游轨道交通项目案例具体情况。

　　这个项目是连接丽江古城到玉龙雪山的旅游线路，线路全长19.5公里，估算总投资28个亿。项目运作的方式是BOT+EPC，项目的合作期限是24.5年，建设期是2.5年，运营期是22年，项目公司的股权结构是项目公司注册资本金2个亿，我们中国铁建跟中国中铁各持股49%，另外一家是广州有轨电车公司是运营方，他占股2%。

　　项目回报机制，这个项目运营期的收入主要来源是运营期票价的收入。

　　项目调价机制，项目的投资风险最终按照实际发生的投资额，以最终审定的建设投资为准，对特许经营期予以调整。第一客流风险，实际客流量低于基准客流的90%或高于基准客流的100%的时候我们要调整特许经营期;第二票价风险，将来会按照实际的票价对于特许经营期进行调整。第三运营期由于新增车辆造成运营投资或更新改造等投资的增加，也是要调整特许经营期的，调整过的特许经营期不能超过30年。

　　项目竞价指标，竞价指标主要是两个，一个是施工图预算下浮比例，第二是全投资税前内部收益率。

　　那么，中国铁建在参与轨道交通PPP项目的时候，前期会关注哪些事项?

　　关心项目的合规性，这个项目的合规性主要包括项目规划、立项、可研、专题等前期工作的进展及审批情况。关心项目到底能不能批下来。实际很多项目里面也出现了项目落地之后，甚至我们资金进去了，也开工了，但是前期手续还没有完全。关注入库手续包括采购程序的合法性。

　　在融资方案上，我们关心资本金的筹措还有贷款的筹措方案，我们的资本金除了自有资金之外，我们会跟地方的产业基金还有国家的产业基金以及通过市场化的方式来募集，贷款。前期，我们会关注银行审批的要求，包括贷款可贷的额度，包括运营期资金缺口的问题。现在我们前期跟踪的同时，在跟项目谈的时候要求融资方案是同步进行的。

　　在投资收益上，我们主要关心三个方面：项目盈利能力、偿债能力、生存能力。具体指标是这样的，作为理性的投资人来说最先关注项目生存能力，然后是偿债能力，其次才是盈利能力。其他试样我们要求重大项目进行双评估，包括有系统单位进行咨询，评估内容包括社会经济发展，客流预测、工程方案、投资估算、财务评价，地方的客流评价应该是这样。我们还要求自己在可研的基础上进行修正，包括工程方案还有投资额。其他的就是我们在前期考察项目的时候可能也会考察工程占比、施工收益水平、政府出资影响等一些其他的因素。

　　前期推进轨道交通PPP项目的时候，我们也遇到一些困难。

　　地方政府现在受财产的限制，且地方的轨道融资包括原来的地方参与方，现在由于社会资本的参与可能改变了其原来的地位，这也导致一些阻力。我们中央企业从大的方面来讲都想争取更大的市场份额，其实铁建因为本身在轨道交通的市场份额非常重，我们统计过，按照新的投融资模式之后，其实铁建的市场份额是降低了。现在遇到一个困难就是国有企业对于投资收益的要求是刚性的考察指标，但是实际投资项目是市场化的，存在不确定性。还有出表的需求，国资委对降负债包括有些规模的控制，包括现在资本金筹措的来源，也很大的问题。还有一些进入了央企，对轨道交通的运营缺少经验，尤其缺少运营的一些数据。

　　我们中国铁建为了适应国家基础设置投融资的改革，从原来的政府投资现在改成企业投资这种趋势，我们公司在全国成立了9个区域的投资公司。我所在的华中区域，中铁建城市建设投资有限公司，相当于是华东区的一个平台公司，兼着一个公司的职能，同时也是总公司的派驻机构。公司现在业务包括轨道交通、铁路公路、市政等基础设施的投资建设、投资咨询等。